二月初一，畅春园清溪书屋的炭盆烧得正旺。
赵不全与朱轼隔着一张宽大的紫檀案相对而坐，案上摊着几卷摊开的书册，有《管子》《韩非子》《商君书》，也有几本新近从江南搜罗来的时务策论。
朱轼的双手正按在《韩非子·五蠹》篇的一页上，那页纸的边角已经被他翻得起了毛边。
朱轼抬眼望向赵不全：
“明远，你方才说要以法家思想为根基，重订天下刑名律例，此话当真？“
赵不全端起茶盏喝了一口：
“当真。儒家讲教化，法家讲规矩，教化是慢工夫，规矩是眼前事。天下读书人读了上千年的圣贤书，贪官也没少出。真正能让人不敢伸手的，不是读了多少书，是伸手之后会断多少根手指头。“
他放下茶盏，从案下取出一份已经写了大半的文书，推到朱轼面前：
“这是初步拟定的督察院章程。拟在各府设廉政督察使一名，不归属地官府管辖，直接对京城督察院负责。各州县设督察副使，每季巡查本县各衙门的钱粮账目、诉讼案卷、工程采买，如有出入，可径行上报督察院，不必经过本地上官。“
朱轼拿起那份章程看了片刻：
“各州县督察副使由谁选任？“
赵不全道：
“由省议局推选三人，再由督察院从中择定一人。任期三年，期满调任，不得在原籍任职。“
朱轼的目光在“省议局推选三人“一行字上停了一下：
“明远，你这是把地方议政和监察两条线分开来走。议政的人只管议政，监察的人只管监察，两不相干，又互相制衡。“
赵不全点了点头：
“正是此意。议政之人若手上有权，容易滋生贪腐；监察之人若不懂地方实情，又容易偏听偏信。把两条线拆开，各走各的道，各管各的事，谁也不能一手遮天。“
朱轼将章程放下，靠在椅背上沉默了片刻，忽然开口道：
“那各州的普通百姓呢？他们在督察院里头，可有一个位置？“
赵不全的嘴角微微动了一下，像是早就料到朱轼会问这一句：
“基层的督察副使，由知县、县学教谕、本地士绅三人共举，再由百姓公推一人。每县推举一人，此人必须有田产、有户籍，且不能是现任官员的亲属。这些人不领俸禄，不占编制，只在督察副使巡查时陪同查账、旁听审案，有权在查核文书上签字画押。“
朱轼的眼中光亮一闪：
“百姓签字画押？这一笔下去，那些贪官污吏想瞒天过海可就难了。“
赵不全道：
“难就对了。不难的事，做不做都一样。“
两人又议了小半个时辰的细务，朱轼才起身告辞。
走到门口时他停了一步，回头望着赵不全：
“明远，你今日说的这些章程，比前面十二条新制加起来都要重。十二条改的是地、是粮、是税；今日这些，改的是人心。“
赵不全没有答话。
朱轼也不等他答，推门走进了午后的日光里。
门合上时，赵不全独自坐在案前，望着那几卷摊开的书册出了一会儿神。
他伸手拿起那本《韩非子》，翻到朱轼方才按住的那一页，上面的字他已经很熟了：
“明主治吏不治民。“
他看了片刻，将书册合上，放回原处。
督察院的章程在二月中旬正式颁行。
第一批督察使的人选，赵不全让张廷玉、朱轼和岳钟琪各推了三人，又从各地省议局呈报的名单中择了十几人，拢共二十余名，分派到各省府州。
其中有一个来自江南的年轻人，姓沈，名念之，原是个屡试不第的秀才，家道中落，在乡间以教书为生。
他被省议局推举出来时，县里交上来的考评写的是“通晓律例、秉性刚直“。他接到任命时正在堂上教几个蒙童读《千字文》，接到文书后沉默了片刻，将手中的书卷放下，对那几个孩子说了一句：
“先生要出一趟远门，你们好好读书，等先生回来再教你们下半本。“
这件事后来被写进了督察院第一年的述职册子里，批注只有一行字：
“沈念之，江南松江府人。任内查获府库亏空七千余两，劾罢知县一人、主簿两人。“
督察院运作起来之后，最先感受到变化的是兵部。
二月下旬，赵不全签发了兵部第一道关于兵制改革的正式行文。
行文的核心只有两点：
第一，废除绿营与八旗兵丁的饷银差别，所有在册兵丁按战功和军衔等次支饷，不再按旗籍分等；第二，战死或重伤致残的兵丁，家属可领取朝廷抚恤银，数额比旧制翻了整整三倍。抚恤银的来源，一部分从户部拨付，一部分从各省议局核定的地方预算中支取。
这道行文发出去之后，兵部衙门里那些老吏员们传阅了一遍又一遍，有人摇头，有人沉默，也有人低声说了一句：
“这要是早三十年发出来，西北那几仗不至于打成那样。“
岳钟琪在收到行文当天夜里，给赵不全写了一封短札。
札上只有两句话：
“士卒闻之，多有泪下者。赵大人此举，可安将士之心。“
赵不全没有回复那封短札，只在次日早朝时当着满朝文武的面说了一句话：
“将士在前线流血，朝廷在后头不能让他们家里人流泪。这是天经地义的事。“
满朝文武没有人反驳，也没有人敢反驳。
进入三月之后，赵不全与朱轼开始频繁碰面，商讨一件比兵制改革更长远的事。
第一次商谈是在三月初七的下午，朱轼带来了一摞厚厚的纸页，上面密密麻麻地列着全国各省的府学、县学、社学和义学数目，还附了一份粗略的适龄学童估算。
朱轼将那些纸页在案上铺开：